Il est courant que l’issue d’un scrutin soit incertaine. Il est plus rare que l’incertitude soit complète sur ses possibles issues. Or l’incertitude est aujourd’hui plus profonde encore : aucun analyste ne peut affirmer ni quelles seront les forces politiques qui s’affronteront aux prochaines élections, ni dans quelle configuration institutionnelle nous nous trouverons à leur issue. Dans ce brouillard total, l’instauration d’un scrutin proportionnel est une clef d’ordre et de stabilité.
Notre Ve République est un régime remarquablement plastique. Après chaque élection législative ou presque, l’équilibre des pouvoirs y prend une configuration inédite, souvent imprévue, cheminant d’un extrême à l’autre, puisque cet équilibre dépend amplement de la composition de l’Assemblée nationale et du lien qui lie les députés au président de la République.
Ainsi, quand le parti du chef de l’État détient seul une majorité à l’Assemblée nationale, comme entre 2017 et 2020,1 la Ve République est un des systèmes institutionnels dont le pouvoir politique, exercé par un président de la République d’abord chef du Gouvernement au détriment de son rôle de chef de l’État, est le plus concentré des démocraties libérales. Seuls de rares systèmes parlementaires monocaméraux, centralisés et sans représentation proportionnelle, comme la Hongrie ou la Grèce, connaissent parfois une même concentration du pouvoir.
À l’extrême inverse, quand une coalition de partis opposés au président de la République détient une majorité à l’Assemblée nationale et dicte la conduite du Gouvernement, comme lors des cohabitations — la dernière de 1997 à 2002 — la Ve République devient une des démocraties dont le parlement a le plus de poids. Le Premier ministre, chef effectif du Gouvernement de cohabitation, ne peut seul dissoudre l’Assemblée nationale, donnant à cette dernière un poids décisif.
Le droit de dissolution n’appartient en effet pas au Premier ministre mais au président de la République qui l’exerce de manière discrétionnaire. Cette curiosité isole la Ve République des systèmes institutionnels de l’Union européenne. Au sein des démocraties voisines, les dernières dissolutions du Parlement sur la seule initiative du chef de l’État remontent à 1972 et 1975 en Finlande, après lesquelles une prudente révision constitutionnelle encadrera ce droit discrétionnaire en le circonscrivant, comme c’est la norme dans les systèmes parlementaires, à une demande préalable du Premier ministre responsable devant le Parlement et donc moins enclin à le dissoudre de manière impétueuse.
D’un extrême présidentialiste à un autre parlementariste, la Ve République a aussi connu un large éventail de nuances, dont la succession s’est récemment emballée. Plutôt présidentialiste quand le chef de l’État est soutenu par une coalition majoritaire mais pas acquise, comme entre 2020 et 2022, elle prend un tour un peu moins présidentialiste quand les soutiens du chef de l’État ne détiennent plus seuls une majorité mais qu’ils prévalent sur celles qui se forment sur chaque vote, comme entre 2022 et 2024. Enfin, le rôle du chef de l’État est nettement moins proéminent quand les soutiens du président de la République participent de la coalition gouvernementale sans y être prédominants, comme depuis les législatives de 2024.
Les combinaisons qui permettent ces vicissitudes institutionnelles sont bien connues. Parce que le président de la République est élu au suffrage universel un peu avant les députés ; que les conditions des élections législatives ont souvent fait émerger une majorité en soutien au chef de l’État nouvellement élu ; que flotte la menace d’une dissolution de l’Assemblée nationale ; que le mode de scrutin pour l’élection des députés en fait souvent des acteurs plus cantonaux que nationaux aux yeux des électeurs ; pour toutes ces raisons le président de la République se trouve parfois chargé d’une légitimité et d’une autorité l’amenant à endosser le rôle de chef du Gouvernement pourtant dévolu dans la Constitution au Premier ministre.
Il en faut pourtant peu pour faire basculer ce fragile équilibre. Si la légitimité du président de la République s’érode ; si les élections législatives ne suivent pas les élections présidentielles ; si en émerge autre chose qu’une majorité dévouée au chef de l’État ; si la menace de dissolution est temporairement caduque car l’arme a déjà été usée moins d’un an auparavant ; alors la Ve République montre d’autres de ses nombreux visages, le pouvoir abandonne un palais pour un autre dans la confusion de ses princes.
Le scrutin uninominal à deux tours aux législatives n’est qu’un des rouages de ces fluctuations. Néanmoins, dans un contexte où le pluralisme s’accroit au sein de tous les parlements européens, ce mode de scrutin est devenu directement responsable en France de l’emballement croissant des configurations institutionnelles, auxquelles s’ajoute une incertitude politique inédite à laquelle il contribue.
Comme tout système électoral majoritaire — qui aboutit à des majorités absolues d’un seul parti ou alliance préélectorale — le scrutin uninominal à deux tours amplifie certaines dynamiques électorales. Qu’un parti gagne ou perde quelques points dans les suffrages exprimés et ce sont des pans entiers des sièges de l’Assemblée nationale qui basculent. Quand les partis sont organisés en deux pôles, comme de 1967 à 2017, l’arithmétique est simple : le Gouvernement est populaire, sa majorité est prolongée ; il est impopulaire, l’opposition obtient la majorité. Quand la bipolarisation prend fin et qu’aucun pôle ne prédomine, l’incertitude devient totale. Un petit mouvement d’humeur dans l’opinion, une alliance préélectorale de dernière minute, ou un emballement médiatique peuvent faire basculer l’Assemblée nationale presque indépendamment du vote des électeurs, et bouleverser les politiques économiques et sociales.
Il est courant que l’issue d’un scrutin soit incertaine. Il est bien plus rare que l’incertitude soit complète même sur les possibles issues du scrutin. Cela peut parfois survenir dans les systèmes majoritaires ou peu proportionnels lors des périodes sans bipolarisation, comme en Italie avant les élections de 2018.2 Or l’incertitude en France est aujourd’hui encore plus profonde. D’abord, aucun politologue n’est capable d’affirmer sereinement quelles seront les forces politiques qui s’affronteront aux prochaines élections. Ensuite, aucun constitutionnaliste n’est capable de prédire dans quel système institutionnel nous nous trouverons, où sera le pouvoir — à l’Élysée, à Matignon, au Palais Bourbon — après les prochaines législatives. Aucune autre démocratie n’a traversé une telle purée de pois à la fois politique et institutionnelle depuis longtemps.
La conséquence politique de cette incertitude est que bien des fantaisies paraissent possibles, puisque l’issue du prochain scrutin dépend autant d’imprévus que de l’avis des électeurs. Nombreuses sont les forces politiques qui peuvent dès lors espérer sortir gagnantes des prochaines échéances, tout autant qu’une décision malencontreuse peut mener sans détour à leur mort politique. Dans ce contexte, négocier un programme de coalition dont on vous reprochera quelques compromis nécessaires est kamikaze. Prendre une décision responsable mais difficile est si dommageable qu’on les met sous le tapis. Pour le dire simplement, gouverner est impossible. Le Gouvernement est assujetti aux excès budgétaires et les groupes politiques jouent à tous être de l’opposition. Pourtant, pour l’heure et malgré les soubresauts politiques, ce brouillard est encore bien calme. Plus l’échéance des élections approchera, plus cette incertitude totale, qui fait déjà fuir les investisseurs, aura de conséquences préjudiciables.
Pour y faire face, certains intrépides évoquent l’idée de renforcer l’aspect majoritaire du mode de scrutin des législatives, grâce à une « prime majoritaire » qui garantirait une majorité absolue au parti ou à l’alliance préélectorale arrivé en tête. En d’autres termes on abandonnerait un système électoral pétulant pour le remplacer par un système explosif. Un petit mouvement d’humeur dans l’opinion, une alliance préélectorale de dernière minute, ou un emballement médiatique ne serait plus seulement susceptibles de faire basculer l’Assemblée nationale d’une couleur politique à une autre, le système institutionnel d’une configuration à l’autre — l’imprédictibilité deviendrait une conséquence inévitable. Et soyons sérieux, les électeurs français ne sont pas des oies auxquelles on ferait subir le gavage d’un fait majoritaire dont ils ne veulent pas.
Dans ce contexte, la représentation proportionnelle présente de nombreuses propriétés qui en font un principe électoral incontournable au rétablissement d’une stabilité institutionnelle et du minimum requis de prévisibilité politique.
En premier lieu, alors que le scrutin uninominal à deux tours fait encore espérer à certains le retour d’une majorité absolue qui leur bénéficierait, un scrutin proportionnel mène mécaniquement, avec certitude, à une absence de majorité absolue. Les ardeurs politiques les plus fantasques sont tempérées et la panoplie des configurations institutionnelles de la Ve République devient concise, permettant d’y voir beaucoup plus clair. Si les élections législatives suivent les élections présidentielles, la configuration institutionnelle sera celle d’un gouvernement de coalition auquel les soutiens du président de la République participent, sans le dominer. Le chef de l’État aura donc un rôle assuré sur l’exécutif, mais raisonnable, comme nous l’avons souvent connu sous la Ve République. Celle-ci retrouve par la proportionnelle une stabilité institutionnelle.
En second lieu, à l’inverse de tout système électoral majoritaire ou partiellement proportionnel (uninominal, de liste, ou mixte) qui amplifie d’une manière imprévisible certaines dynamiques électorales, plus un scrutin est proportionnel plus son résultat est prévisible. Les alliances préélectorales, inutiles, n’ont que peu d’effets sur le résultat des urnes. Si une force politique gagne ou perd quelques points dans les suffrages exprimés, son nombre de sièges n’augmentera ou ne baissera que proportionnellement. Le résultat d’un scrutin proportionnel ne reflète et ne dépend donc que de l’état de l’opinion, bien plus stable que le jeu des alliances préélectorales.
L’imprévisibilité complète du mode de scrutin actuel, renforcé par la fin de la bipolarisation, interdit aux forces politiques de prendre pleinement part à un gouvernement de coalition, au risque d’une profonde débâcle à l’élection qui suit. Le Gouvernement doit user de différents artifices pour adopter son budget et ses réformes, à commencer par des 49.3, mais au prix d’un affaissement inquiétant de la confiance dans les institutions et au détriment de la lisibilité de l’action du Gouvernement notamment auprès des acteurs économiques.
Par contraste, la stabilité et la prévisibilité du scrutin proportionnel redonnent une marge de manœuvre aux forces politiques dans la formation de coalitions. D’une part, les groupes politiques, libérés de leurs alliances préélectorales devenues inutiles, peuvent décider indépendamment de joindre une coalition. D’autre part, une perte de quelques points dans les suffrages exprimés ne condamne plus à une débâcle mais simplement à quelques sièges en moins. Participer à une coalition devient avantageux car chaque acteur peut y trouver son compte, plutôt que d’être contraint à se retrancher dans l’opposition en exigeant des concessions irréalistes.
L’adoption d’un système électoral proportionnel fera donc d’une pierre trois coups : stabilité des institutions, en limitant les causes qui font fluctuer l’équilibre des pouvoirs ; prévisibilité politique, en mettant fin aux alliances préélectorales et aux amplifications imprévisibles du scrutin uninominal ; capacité à gouverner, en créant les conditions qui favorisent la négociation d’une coalition majoritaire stable.
Tout système électoral dont le résultat final est convenablement proportionnel présente les caractéristiques propres au rétablissement d’une stabilité institutionnelle et d’une prévisibilité politique.
Sans contraindre aux alliances préélectorales, le mode de scrutin doit aboutir à une corrélation convenable entre la part des sièges remportés par chaque parti et la part des suffrages qu’ont reçu ces partis ou leurs candidats. Le seuil pour être admis à la répartition des sièges doit rester modéré pour que ne ressurgissent pas l’impératif des alliances préélectorales et l’imprévisibilité du scrutin.
À ce titre, la méthode de la plus forte moyenne sur des circonscriptions départementales, telle qu’utilisée en 1986, est inadéquate. Une majorité des départements ayant 4 sièges ou moins, le seuil pour remporter des sièges est bien trop haut.3 Les alliances préélectorales, indispensables, sont en plus variables dans chaque département, rendant le scrutin illisible et imprévisible autant pour les sondeurs que pour les candidats et les électeurs.
Si la méthode de la plus forte moyenne est utilisée sans autres modalités, les circonscriptions doivent avoir au minimum entre 15 et 20 sièges en moyenne, comme au Luxembourg ou en Finlande, ce qui conduit à un seuil entre 4 % et 5 %. Des circonscriptions correspondant aux anciennes régions seraient l’échelon minimum permettant un scrutin proportionnel avec la méthode de la plus forte moyenne.
Alternativement, d’autres systèmes autorisent des circonscriptions plus locales. Le système biproportionnel des cantons suisses permettrait d’organiser l’élection sur des circonscriptions régionales suffisamment larges pour être proportionnelles puis d’attribuer les sièges remportés par chaque liste sur leurs sections départementales. Les systèmes allemand, scandinave ou autrichien sont une autre option : à des circonscriptions uninominales ou trop petites pour être convenablement proportionnelles, on adjoint une part de sièges attribués d’après les résultats nationaux de manière à garantir un résultat final intégralement proportionnel.
Enfin, il conviendra de remettre en question deux des totems qui parcourent les lois électorales de la Ve République : le seuil de 5 % et la proscription du panachage et du vote préférentiel.
Avec un seuil de 5 %, comme en Allemagne, 5 à 6 partis réussissent en moyenne à passer le seuil. Dans le contexte actuel français, un seuil de 5 % provoquerait des incitations aux alliances préélectorales et un remodelage imprévisible des groupes parlementaires. Un seuil un peu plus faible, par exemple de 4 % comme en Suède, qui permet en moyenne à 7 ou 8 partis d’être représentés, induirait une transition plus linéaire d’un mode de scrutin à l’autre.
Pour ce qui est du panachage et du vote préférentiel, instaurer aujourd’hui un scrutin de liste sans permettre aux électeurs de choisir un candidat sur la liste serait anachronique. Si le panachage peut s’avérer complexe, le vote préférentiel, utilisé dans presque tous les pays européens, est simple pour l’électeur comme pour le dépouillement, d’autant plus qu’il est compatible avec une garantie de parité. L’électeur peut s’il le souhaite donner une préférence à un des candidats de la liste pour laquelle il vote. Selon les modalités choisies, les sièges remportés par chaque liste sont ensuite attribués entièrement selon les préférences des électeurs, ou en partie selon l’ordre de la liste.¶